然而长冈京的建设，不但遭到了旧贵族的极力反对，连造宫使、中纳言兼式部卿藤原种继，都在督工中被人一发暗箭给射死了。
可最终让桓武天皇放弃长冈京的根本原因，还是因难波津的泥沙淤积，导致原本王朝利用“难波津—大和国—铃鹿关”这条道路控制西方和东方的规划变得愈发困难，而“淀川—琵琶湖—近江国”这条新的政经通道开始崛起，于是桓武天皇把目光放在了山背国的葛野、爱宕两郡上，因为此地正好位于新通道的节点，在得到两郡归化人豪族秦氏，和百济王族后裔的大力帮助下，桓武天皇营造新京大功告成——延历十三年（794），桓武天皇迁都新京，并昭告天下：
“此国山河襟帯，自然作城。因斯胜，可制新号。宜改山背国为山城国。又子来之民，讴歌之輩，异口同辞，号曰平安京。”
平安京的规制仿造的自然是长安城，也是一条朱雀大道贯穿南北，尽头便是所谓的大内里宫城，而两边分为左京和右京，而大内里同样有太极殿，其后又有紫宸殿，此刻处理政务的机关，正在紫宸殿中。
紫宸殿前，各有一株树，左侧为一株梅树，右侧则为一株橘树，故而叫“左近之梅”和“右近之橘”（后来梅树枯死，而日本的花卉崇拜也从梅花转移到樱花上，所以就种了株樱树替代梅树）。
等到众臣齐聚在紫宸殿上时，桓武天皇坐于御台帐中，发言：“新京乐，平安乐土，万年春。”
各位大臣都急忙伏倒，知道天皇忧虑的是唐船来航的事件，究竟会对日本国带来什么？
会不会平安京的乐土，会不复存在？
正四位参议，百济王室后裔，因精通汉学而被拔擢上拉的大臣菅野真道建言说，请陛下先将紫宸殿暂时改名为南殿，并撤去宫殿屋脊上的鸠尾，因唐家天子也有紫宸殿，害怕唐船视我国为僭越，对我国动用武力。
“如是说，朕之尊号，山部王？”桓武天皇的意思是，对唐船的外交文书上也都降低格调，朕只能叫山部王了。
“是也，只希望唐船能尽快退走便好。”
“若唐船，索取通商，可奈何？”
“在外交上虚以逶迤便好，此外我朝的军力全都集中在奥羽一带，即便火速让征夷大将军田村麿退回来，怕是也来不及。”菅野真道的想法便是拖、欺骗，等待唐船满足了，离去了，便彻底强化太宰府和周防长门的防御，彻底锁禁海路，不让任何唐或新罗的船只进来。
御台帐的垂帘后，天皇就询问该派谁人前去和唐船交涉？
菅野真道就说得要有个精通唐土的人为副使，另外再让位忠诚可靠的本国大臣为正使，统一口径，便可以。
天皇让菅野真道推举。
“副使人选，自然是清海惟岳最为妥当。”
因为清海惟岳，原名叫做沈惟岳。
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